Oleh: Agus Pakpahan (Ekonom Kelembagaan/ Rektor Universitas Koperasi Indonesia)
Serial Tropikanisasi-Kooperatisasi Edisi 30 Juli 2026
Pendahuluan: Tiga Pelajaran Penting yang Kita Abaikan
Kita adalah bangsa yang berulang kali melupakan pelajaran dari masa lalu. Tiga kasus berikut adalah bukti paling nyata.
Kasus pertama adalah kejayaan gula pada zaman kolonial, ketika Indonesia menjadi eksportir gula terbesar kedua dunia setelah Kuba, dengan 179 pabrik gula, rendemen mencapai 13 hingga 14 persen, dan pusat riset terbaik dunia yang berdiri di Pasuruan.
Kasus kedua adalah kebangkitan produksi gula antara tahun 1998 dan 2008, ketika formula kebijakan yang tepat berhasil mengangkat produksi dari 1,49 juta ton menjadi 2,6 juta ton dalam satu dekade, dengan pertumbuhan rata-rata 7,4 persen per tahun.
Kasus ketiga adalah NXI-4T, tebu transgenik tahan kekeringan pertama di dunia, karya anak bangsa, yang telah lebih dari satu dekade terabaikan, padahal diakui hingga ke Afrika dan mampu menghemat air 20 hingga 30 persen serta meningkatkan produktivitas hingga 15 persen.
Tiga kasus, tiga pelajaran. Semuanya kita sia-siakan.
Mengapa?
Bagian 1: Kejayaan Masa Lalu Zaman Kolonial—Warisan yang Kita Biarkan Sia-sia
Pada tahun 1930-an, Hindia Belanda berdiri sebagai eksportir gula terbesar kedua di dunia setelah Kuba. Pada puncak kejayaannya, terdapat 179 pabrik gula di Jawa, sebagian besar milik swasta Belanda. Pada tahun 1929, pemerintah kolonial mampu mengekspor 2,66 juta ton gula dari total produksi 2,97 juta ton, dengan tingkat rendemen sekitar 13 hingga 14 persen.
Pusat Penelitian Perkebunan Gula di Pasuruan, yang dikenal dengan singkatan POJ, menjadi pusat riset tebu dan gula terkemuka di dunia. Pada tahun 1921, POJ merilis varietas POJ 2878 yang secara dramatis menyelamatkan industri gula dunia dari serangan penyakit sereh yang nyaris merontokkan perkebunan tebu global. Pada tahun 1930, POJ merilis POJ 3016 yang mampu menghasilkan gula 18 ton per hektar. Inilah puncak kejayaan pergulaan Indonesia—ketika kita bukan sekadar produsen, tetapi penentu arah peradaban gula dunia.
Industri ini memberikan kemakmuran yang luar biasa. Sekitar 32% pendapatan Belanda berasal dari seluruh sistem tanam paksa. Dari 32% itu, lebih dari 85% berasal dari komoditas kopi dan gula. Gula (bersama kopi) adalah tulang punggung ekonomi yang membuat Jawa dijuluki sebagai “gabus tempat mengapung Belanda” (the cork on which the Netherlands floats).
Apa yang terjadi setelah merdeka?
Kita mewarisi infrastruktur riset kelas dunia dan pabrik gula. Dari 53 pabrik gula BUMN, 68 persen berumur di atas 90 tahun dan 80 persen berada di Jawa. Rendemen tebu kita rata-rata hanya sekitar 6 hingga 8 persen, sementara di negara lain bisa mencapai lebih dari 10 persen. Pusat Penelitian Perkebunan Gula, yang dulu menjadi solusi krisis gula dunia, kini mati suri karena miskin peneliti dan dana.
Kita mewarisi kejayaan, tetapi kita membiarkannya terbengkalai—bukan menjadi energi sejarah. Ini adalah pelajaran pertama yang kita abaikan.
Bagian 2: Kasus Keberhasilan 1998-2008—Kebangkitan yang Kita Lupakan
Tahun 1998 adalah tahun terkelam bagi pergulaan Indonesia. Produksi gula nasional anjlok ke titik terendah sepanjang sejarah, yaitu 1,49 juta ton. Atas desakan Dana Moneter Internasional, pasar domestik dibuka lebar-lebar, berbagai subsidi dicabut, dan gula impor membanjiri pasar. Bahkan Dana Moneter Internasional (IMF) dalam LOI-nya dengan GOI menekankan untuk menutup pabrik gula yang tidak efisien di pulau Jawa.
Sejarah bercerita lain, dari reruntuhan itulah lahir kebangkitan. Pada tahun 1999, sebuah Tim Kecil dibentuk untuk melakukan diagnosis mendalam. Mereka menemukan bahwa pabrik gula yang tidak memiliki Hak Guna Usaha (HGU) pun bisa mencapai skala ekonomi optimal dengan mengolah tebu petani, sementara pabrik dengan lahan HGU luas tetap tidak efisien. Mereka menemukan bahwa di lahan kering, usaha tani tebu justru memberikan pendapatan lebih tinggi dibandingkan tanaman lain, asalkan petani mendapatkan kepastian harga dan akses pasar.
Rekomendasi tim itu yang paling revolusioner adalah tentang restrukturisasi kepemilikan: mengembangkan kepemilikan saham oleh petani dan koperasi petani tebu hingga mencapai lebih dari 50 persen.
Dari rekomendasi Tim Kecil dan perjuangan para petani tebu yang tergabung dalam Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI) serta stakeholders lainnya maka lahir Surat Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan Nomor 643 Tahun 2002 tentang Tata Niaga Impor Gula. Kebijakan ini disertai dengan sistem dana talangan untuk melindungi petani dari fluktuasi harga.
Formula harga yang diterapkan adalah HPT sama dengan A ditambah B dikali selisih antara HL dan A, di mana: HPT adalah harga yang diterima petani per kilogram gula, A adalah dana talangan setara Biaya Pokok Produksi ditambah marjin tertentu; B adalah koefisien bagi hasil margin biasanya 0,7 hingga 0,8 yang berarti 70 hingga 80 persen margin untuk petani, dan HL adalah harga lelang gula yang terbentuk di pasar. Petani tidak pernah rugi: jika harga pasar turun di bawah A, ia tetap menerima A, dengan selisih ditutup oleh investor. Jika harga pasar naik, ia mendapatkan porsi terbesar dari keuntungan.
Hasilnya spektakuler. Pada tahun 1998, produksi berada di angka 1,49 juta ton. Antara tahun 1998 dan 2002, produksi meningkat sebesar 0,12 juta ton dengan rata-rata pertumbuhan sekitar 2 persen per tahun. Adapun pada periode 2003 hingga 2005, terjadi akselerasi yang luar biasa: produksi gula melonjak sebesar 0,69 juta ton dengan rata-rata pertumbuhan 12,6 persen per tahun. Pada tahun 2008, produksi mencapai 2,60 juta ton, yang berarti peningkatan sebesar 74,5 persen dari kondisi tahun 1998.
Periode akselerasi tercepat terjadi pada tahun 2003 dengan pertumbuhan 14,9 persen dan tahun 2004 dengan pertumbuhan 13,5 persen. Pada tahun 2008, Departemen Pertanian menargetkan swasembada gula, dan produksi mencapai 2,6 juta ton.
Apa yang terjadi setelah 2008?
Kita melupakan formula keberhasilan. SK 643/2002 ditinggalkan. Dewan Gula Indonesia dibubarkan pada tahun 2014. Kebijakan berganti setiap kali menteri berganti. Yang tersisa adalah policy amnesia, yaitu ketidakmampuan kolektif untuk belajar dari pengalaman sendiri.
Kita pernah bangkit dari 1,49 juta ton menjadi 2,6 juta ton dalam satu dekade. Kita punya resepnya: formula harga adil, tata niaga terkendali, dan pemberdayaan petani. Namun kita membiarkan resep itu hilang. Ini adalah pelajaran kedua dimana kita mengabaikan keberhasilan kita sendiri.
Bagian 3: NXI-4T—Inovasi Kelas Dunia yang Terpinggirkan
Pada tahun 2003, peneliti Indonesia mulai mengembangkan varietas tebu tahan kekeringan. Pada tahun 2013, NXI-4T resmi dilepas sebagai tebu transgenik tahan kekeringan pertama di dunia.
Keunggulan NXI-4T luar biasa. Tanpa air, NXI-4T bisa bertahan hingga satu bulan lebih, sementara varietas konvensional maksimal hanya mampu bertahan 19 hari. Varietas ini menghemat air hingga 20 – 30 persen, produktivitasnya bisa 15 persen lebih tinggi dari tebu pada umumnya, bisa tumbuh di tanah kapur, dan rendemennya mencapai 9 persen.
Varietas ini telah lolos uji keamanan hayati pada Mei 2013, mendapatkan sertifikat aman lingkungan dari Kementerian Lingkungan Hidup, serta izin keamanan pangan dari Badan Pengawas Obat dan Makanan. Bahkan, perusahaan gula terbesar di Afrika, Illovo Sugar Africa, menyatakan ketertarikannya mengembangkan varietas serupa. Produktivitas NXI-4T yang 15 persen lebih tinggi dari tebu pada umumnya, serta ketahanannya di lahan kering, membuat produsen gula Afrika tertarik.
Apa yang terjadi dengan NXI-4T setelah lebih dari satu dekade?
Pemanfaatan dan budidaya tebu NXI-4T di Indonesia masih terbatas di lahan milik PTPN XI dan sejumlah petani di sekitar kawasan perusahaan itu saja. Inovasi kelas dunia, karya anak bangsa, diakui hingga ke Afrika—tetapi di negerinya sendiri ia terpinggirkan. Ini adalah pelajaran ketiga yang kita abaikan.
Bagian 4: Sugar.Co—Konsolidasi Tanpa Koherensi
Sugar.Co atau PT Sinergi Gula Nusantara dibentuk sebagai Subholding Komoditi Gula dari Holding Perkebunan Nusantara PTPN III.
Visinya mulia: menggabungkan seluruh pabrik gula di lingkungan PTPN Group ke dalam satu entitas raksasa, menguasai 60 persen pangsa pasar nasional, dan menjadi tulang punggung ketahanan pangan serta energi nasional.
Namun, alih-alih menjadi solusi, Sugar.Co justru mencatatkan kerugian Rp 680 miliar pada tahun 2025. Ironisnya, NXI-4T yang bisa menjadi solusi untuk lahan kering justru terabaikan dalam konsolidasi Sugar.Co. Sugar.Co hanya memiliki lahan sekitar 51.000 hektare, yang hanya mampu memenuhi sekitar 10 persen kebutuhan tebu. Sisanya, 90 persen pasokan, bergantung pada petani eksternal. NXI-4T, dengan kemampuannya menghemat air 20 hingga 30 persen dan meningkatkan produktivitas 15 persen, adalah jawaban untuk lahan kering yang mencakup 29.049 hektare dari total areal PTPN XI.
Sayang sekali, Sugar.Co adalah konsolidasi tanpa koherensi. Ia menggabungkan aset, tetapi tidak memahami karakteristik barang yang dikelolanya. Ia memiliki pabrik, tetapi tidak memiliki strategi untuk mengadopsi inovasi saudaranya sendiri.
Bagian 5: Mengapa Kita Tidak Peka? Analisis dengan IGCS
Intrinsic Goods Characteristics-Based Streamlining atau IGCS adalah metodologi ilmiah untuk mengevaluasi, merancang, dan menata organisasi berdasarkan karakteristik intrinsik barang atau jasa yang dikelolanya. Pendekatan ini dibangun di atas proposisi fundamental bahwa karakteristik intrinsik barang atau akan menentukan apakah organisasi atau korporasi yang dirancang mampu mengendalikan sumber-sumber interdependensi yang dilahirkan oleh karakteristik intrinsik barang atau jasa tersebut.
5.1 Karakteristik Intrinsik Tebu
Tebu memiliki sembilan dimensi karakteristik yang menentukan bagaimana organisasi seharusnya dirancang. Kompleksitas biologisnya sangat tinggi karena tebu adalah sistem hidup dengan siklus pertumbuhan yang kompleks, sehingga organisasi harus memiliki kapasitas riset dan pengembangan yang terintegrasi.
Interdependensi spasialnya juga sangat tinggi karena produktivitas tebu sangat bergantung pada kondisi lahan spesifik seperti kesuburan tanah, ketersediaan air, topografi, dan iklim mikro.
Oleh karena itu, organisasi harus terdesentralisasi berbasis agro-ekosistem.
Eksternalitas ekologisnya sangat tinggi karena budidaya tebu menghasilkan dampak luas terhadap air, tanah, dan keanekaragaman hayati. Organisasi harus memiliki mekanisme pengendalian eksternalitas yang terintegrasi.
Ketergantungan temporalnya tinggi karena tebu memiliki siklus tahunan yang tidak dapat dipercepat, sehingga organisasi harus fleksibel mengikuti siklus alam.
Kesulitan pemantauannya tinggi karena memantau kondisi tebu di ribuan hektare lahan yang tersebar secara geografis adalah tantangan besar. Organisasi membutuhkan sistem informasi terintegrasi yang mencakup data genetik dan agronomi.
Berdasarkan karakteristik ini, tebu membutuhkan tingkat pengendalian organisasi (Organization Control Intensity) yang tinggi—antara tingkat III dan IV dalam skala IGCS. Ini berarti korporasi yang mengelolanya harus terintegrasi secara vertikal dan horizontal, dari penelitian varietas hingga pemasaran produk turunan.
5.2 Kesenjangan Organisasi Sugar.Co
IGCS menggunakan penilaian kesenjangan organisasi (Organizational Gap) untuk mengidentifikasi kesenjangan antara kebutuhan ideal dan struktur aktual. Pada fungsi riset dan pengembangan varietas, kondisi aktual menunjukkan bahwa penelitian masih berada di PTPN XI sebagai entitas terpisah, sementara kebutuhan ideal adalah integrasi dalam korporasi.Tingkat kesenjangannya tinggi.
Pada fungsi produksi dan distribusi benih, ketersediaan saat ini masih terbatas hanya 1.600 hektare, padahal kebutuhan ideal adalah distribusi masif hingga puluhan ribu hektare. Tingkat kesenjangannya sangat tinggi.
Pada fungsi pengelolaan lahan berdasarkan karakteristik, pemetaan lahan saat ini tidak terintegrasi, sementara kebutuhan ideal adalah pengelolaan berbasis karakteristik per wilayah. Tingkat kesenjangannya tinggi.
Pada fungsi integrasi hulu-hilir, koordinasi saat ini terputus, sementara kebutuhan ideal adalah integrasi penuh. Ini adalah kesenjangan yang paling fundamental dengan tingkat sangat tinggi.
5.3 Perbandingan Pendekatan
Pendekatan konvensional yang digunakan dalam pembentukan Sugar.Co memiliki titik awal berupa organisasi yang sudah ada, dengan dasar pengelompokan berdasarkan sektor administrasi. Logikanya adalah “apa yang sudah ada?” dan bersifat reaktif atau ex-post, dengan landasan berupa pertimbangan manajerial.
Sebaliknya, pendekatan IGCS yang seharusnya digunakan memiliki titik awal berupa karakteristik barang yang dikelola, dengan dasar pengelompokan berdasarkan karakteristik intrinsik. Logikanya adalah “apa yang dibutuhkan berdasarkan karakteristik barang?” dan bersifat proaktif atau ex-ante, dengan landasan berupa teori IGCTOD (Intrinsic Goods Characteristic Theory of Organizational Design).
Sugar.Co menggabungkan aset tanpa memahami karakteristik intrinsik tebu. NXI-4T, sebuah inovasi yang secara langsung menjawab tantangan lahan kering dan perubahan iklim, terabaikan karena struktur organisasi tidak dirancang untuk mengadopsinya.
Bagian 6: American Crystal Sugar—Model yang Terbukti
American Crystal Sugar Company adalah koperasi yang dimiliki oleh petani. Sekitar 2.800 petani bit memiliki perusahaan dan pabriknya. Mereka bukan hanya pemasok, tetapi pemilik bersama—setiap keputusan strategis mempertimbangkan kepentingan petani karena petani adalah pemiliknya.
Hasilnya luar biasa. American Crystal Sugar Company adalah produsen gula bit terbesar di Amerika Serikat. Pada tahun 2025, mereka mencatat rekor panen 13,3 juta ton. Petani diberikan kompensasi berdasarkan kandungan rendemen gula mereka, yang menghargai kualitas daripada kuantitas. Setiap bagian dari bit digunakan—molases untuk pakan ternak, produk sampingan untuk industri spesialis. Lebih dari 800.000 ton produk sampingan dihasilkan setiap tahun.
American Crystal Sugar Company adalah sistem yang koheren karena kepemilikan kolektif menciptakan keterikatan, insentif kualitas mendorong inovasi dan keberlanjutan, transparansi membangun kepercayaan, dan skala ekonomi yang dikombinasikan dengan teknologi modern menghasilkan efisiensi.
Model ini sejalan dengan prinsip IGCS: organisasi dirancang berdasarkan karakteristik barang yang dikelola, yaitu bit, dengan petani sebagai pemilik bersama yang memiliki insentif jangka panjang untuk meningkatkan kualitas.
Penutup: Dari Dekohorensi ke Koherensi
Kita pernah menjadi eksportir gula terbesar kedua dunia dengan 179 pabrik gula, rendemen 13 hingga 14 persen, dan pusat riset terbaik dunia.
Kita pernah bangkit dari 1,49 juta ton menjadi 2,6 juta ton dalam satu dekade dengan formula harga adil, tata niaga terkendali, dan pemberdayaan petani.
Kita pernah menciptakan tebu transgenik tahan kekeringan pertama di dunia yang diakui hingga ke Afrika, tetapi terabaikan di negeri sendiri.
Tiga pelajaran. Tiga kegagalan untuk mengambil pelajaran.
Sugar.Co merugi Rp 680 miliar bukan karena kebetulan. Ia adalah konsekuensi logis dari sistem yang terdekohorensi, di mana petani terputus dari pabrik, inovasi terputus dari strategi, dan kebijakan terputus dari realitas. Pendekatan IGCS menunjukkan bahwa barang menentukan organisasi, bukan sebaliknya. Dengan menjadikan karakteristik intrinsik tebu sebagai titik awal, Sugar.Co dapat bertransformasi dari raksasa kertas yang merugi menjadi ekosistem yang hidup—di mana NXI-4T bukan lagi inovasi yang terabaikan, tetapi menjadi inti dari strategi menghadapi perubahan iklim dan kelangkaan air.
Sejarah telah memberi kita peta jalan. Inovasi telah memberi kita alat. Teori telah memberi kita kerangka. Kini tinggal keberanian untuk belajar dari masa lalu—atau terus mengulangi kesalahan yang sama.(****
