Oleh: Agus Pakpahan
SERIAL TROPIKANISASI–KOOPERATISASI, Edisi 20 Maret 2026
Prolog: Bangkit dari Reruntuhan Sejarah
Setiap bangsa yang ingin maju harus berani belajar dari kegagalannya sendiri. Dewan Gula Indonesia (DGI) yang dibentuk melalui Keppres No. 63 Tahun 2003 dan dibubarkan melalui Perpres No. 176 Tahun 2014 adalah salah satu kegagalan kelembagaan yang paling menyakitkan dalam sejarah pergulaan nasional.
Bukan karena pembubarannya yang salah—mungkin memang saat itu DGI sudah tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Yang menyakitkan adalah apa yang terjadi setelahnya: sejak DGI dibubarkan, petani tidak lagi dilibatkan dalam pembahasan kebijakan gula. Perhitungan kebutuhan selalu meleset. Impor membengkak. Produksi stagnan. Dan yang paling parah, tidak ada lagi lembaga yang menjadi rumah bersama bagi petani, pabrik, dan pemerintah untuk duduk setara membahas masa depan industri gula.
Dalam edisi sebelumnya, kita telah membahas formula keberhasilan HPt = A + B(HL – A) dan pentingnya melembagakan keberhasilan melalui Dewan Gula Nasional dan Dana Stabilisasi. Kini kita perlu melangkah lebih jauh: belajar secara jujur dari kegagalan DGI lama, agar rancangan baru yang kita bangun tidak mengulangi kesalahan yang sama.
Diagnosis Kegagalan DGI Lama
Mengapa DGI yang lahir di era yang sama dengan keberhasilan SK 643/2002 justru mati sepuluh tahun kemudian? Mengapa lembaga yang seharusnya menjadi rumah permanen bagi kebijakan gula justru dibubarkan dengan stigma “tidak bermanfaat” dan “tidak berkinerja”?
1.1 Landasan Hukum yang Rapuh
DGI lama dibentuk dengan Keppres No. 63 Tahun 2003. Ini adalah landasan hukum yang lemah. Sebagai produk eksekutif, ia lahir dari keputusan presiden dan bisa mati oleh keputusan presiden pula. Ketika Presiden Joko Widodo menerbitkan Perpres No. 176 Tahun 2014, DGI lenyap dalam sekejap. Tidak ada proses evaluasi mendalam. Tidak ada mekanisme yang mempersulit pembubaran. Tidak ada rasa kehilangan yang berarti.
Ini kontras dengan Thai Cane and Sugar Board yang lahir dari Cane and Sugar Act 1984—sebuah undang-undang yang disahkan parlemen. Untuk membubarkan TCSB, diperlukan proses politik yang panjang dan sulit. Di sinilah pentingnya lock-in mechanism: lembaga yang baik harus dirancang agar tidak mudah mati oleh keputusan eksekutif semata.
1.2 Fungsi yang Hanya Sebatas Koordinasi
DGI lama dirancang sebagai lembaga non-struktural yang berfungsi sebagai forum koordinasi antar kementerian dan unsur non-pemerintah. Tugas utamanya adalah menghitung kebutuhan gula nasional setiap tahun dan memberikan rekomendasi. Namun dalam praktiknya, fungsi ini mandul karena beberapa alasan:
Pertama, tidak memiliki kewenangan eksekusi. Keputusan DGI hanya bersifat rekomendasi yang tidak mengikat. Kementerian Perdagangan bisa mengabaikan rekomendasi DGI dan menerbitkan izin impor sesuai keinginannya sendiri. Kementerian Pertanian bisa menetapkan target produksi tanpa merujuk pada hasil perhitungan DGI. Akibatnya, koordinasi hanya menjadi seremoni tanpa dampak.
Kedua, tidak memiliki data yang kredibel. DGI tidak memiliki unit survei lapangan yang independen. Ia bergantung pada data yang disodorkan oleh masing-masing kementerian, yang seringkali berbeda satu sama lain. Setiap kementerian punya versi data sesuai kepentingan masing-masing. DGI tidak punya kewenangan untuk memverifikasi, apalagi menetapkan satu data yang menjadi acuan semua pihak.
Ketiga, tidak memiliki mekanisme pengawasan. DGI tidak memiliki petugas di lapangan yang mengawasi produksi, distribusi, dan harga. Ia hanya bertemu beberapa kali setahun di ruang rapat Jakarta. Tidak heran jika perhitungan kebutuhan selalu meleset dan rembesan gula rafinasi tidak terdeteksi.
1.3 Struktur yang Tidak Setara
Meskipun secara formal DGI beranggotakan unsur pemerintah, petani, pabrik, konsumen, dan perguruan tinggi, dalam praktiknya pemerintah mendominasi. Petani hanya menjadi pelengkap. Suara mereka mudah diabaikan karena tidak memiliki hak veto atau mekanisme untuk memaksa keputusan.
1.4 Tidak Ada Dana Stabilisasi
DGI lama tidak dilengkapi dengan mandat mengelola dana stabilisasi. Ia hanya bisa merekomendasikan kebijakan, tetapi tidak memiliki instrumen finansial untuk melindungi petani saat harga jatuh. Akibatnya, ketika harga global anjlok, tidak ada jaring pengaman. Petani dibiarkan sendiri menghadapi pasar.
1.5 Dibubarkan Tanpa Evaluasi Mendalam
Yang paling tragis, pembubaran DGI dilakukan tanpa evaluasi yang mendalam. Tidak ada kajian komprehensif tentang apa yang salah, apa yang perlu diperbaiki, dan apa yang masih layak dipertahankan. Presiden hanya menyatakan DGI “tidak bermanfaat” dan “tidak berkinerja”, lalu membubarkannya. Ini adalah contoh sempurna dari policy amnesia yang kita bahas dalam edisi sebelumnya: membuang bayi beserta air mandinya, menghilangkan institusi tanpa memilah mana yang perlu diselamatkan.
Konsekuensi Pembubaran yang Menghancurkan
Pembubaran DGI menciptakan kekosongan kelembagaan yang berdampak sistemik pada industri gula nasional.
Pertama, hilangnya ruang partisipasi petani. Sejak pembubaran DGI, APTRI dan organisasi petani lainnya tidak pernah lagi dilibatkan dalam pembahasan kebijakan gula. Perhitungan kebutuhan, perencanaan impor, dan penetapan harga dilakukan secara tertutup di kementerian. Petani hanya menerima hasil, tidak pernah terlibat dalam proses.
Kedua, perbedaan data antar kementerian semakin parah. Seperti diulas dalam berbagai analisis, “perbedaan data terjadi sejak Dewan Gula Indonesia (DGI), lembaga clearing house yang mensinkronkan kebijakan pergulaan K/L, dibubarkan”. Kementerian Pertanian punya data produksi sendiri, Kementerian Perdagangan punya data kebutuhan sendiri, Kementerian Perindustrian punya data industri sendiri. Tidak ada yang menjadi rujukan. Akibatnya, kebijakan berjalan sendiri-sendiri dan sering saling bertentangan.
Ketiga, rembesan gula rafinasi semakin tidak terkendali. Tanpa lembaga yang mengawasi distribusi secara ketat, gula rafinasi dengan bebas bocor ke pasar konsumsi. Data menunjukkan pada 2008-2012, produksi gula nasional turun 1,73%, sementara impor melonjak 202,1%. Setelah DGI dibubarkan, situasi semakin memburuk.
Keempat, kebijakan impor menjadi tidak transparan. Tanpa DGI yang menghitung kebutuhan secara partisipatif, izin impor diterbitkan berdasarkan perhitungan sepihak kementerian. Tidak ada lagi mekanisme yang memastikan bahwa impor benar-benar dibutuhkan dan tidak merugikan petani.
Mendesain DGI yang Baru—Bukan Sekadar Menghidupkan yang Lama
Dari diagnosis di atas, jelas bahwa DGI baru tidak boleh sekadar mengulang model lama. Ia harus dirancang sebagai lembaga yang kuat, independen, dan memiliki kewenangan eksekusi. Ia harus belajar dari kegagalan masa lalu dan mengadopsi praktik terbaik dari Thailand.
3.1 Landasan Hukum: Undang-Undang sebagai Lock-in Mechanism
Perbedaan paling fundamental antara DGI lama dan DGI baru adalah landasan hukumnya. DGI lama lahir dari Keppres dan mati oleh Perpres. DGI baru harus lahir dari Undang-Undang, setara dengan Cane and Sugar Act di Thailand.
Mengapa undang-undang? Karena undang-undang disahkan oleh DPR bersama presiden, melibatkan proses politik yang panjang dan partisipatif. Untuk merevisi atau mencabutnya, diperlukan proses yang sama panjangnya. Ini menciptakan lock-in mechanism yang melindungi lembaga dari keputusan sepihak eksekutif. DGI baru tidak bisa dibubarkan hanya karena seorang menteri tidak suka atau seorang presiden ingin efisiensi anggaran.
3.2 Struktur Tripartit yang Setara
DGI baru harus berstruktur tripartit dengan komposisi yang menjamin keseimbangan suara:
Unsur Petani berjumlah 9 orang, dipilih secara demokratis melalui APTRI dan organisasi petani lainnya. Mereka adalah garda terdepan yang memastikan kepentingan petani tidak pernah terabaikan. Dalam setiap pengambilan keputusan, suara mereka memiliki bobot yang sama dengan unsur lainnya.
Unsur Pabrik berjumlah 7 orang, dari asosiasi pabrik gula BUMN dan swasta. Mereka membawa perspektif industri, efisiensi produksi, dan kebutuhan investasi. Namun mereka tidak boleh mendominasi karena jumlahnya lebih kecil dari petani.
Unsur Pemerintah berjumlah 5 orang, diisi oleh profesional yang ditunjuk berdasarkan kompetensi, bukan afiliasi politik. Mereka bukan perwakilan kementerian, sehingga tidak membawa kepentingan sektoral. Tugas mereka adalah menjaga kepentingan publik dan memfasilitasi dialog.
Dengan struktur ini, tidak ada satu pun pihak yang bisa memaksakan kehendak. Setiap keputusan harus melalui musyawarah untuk mencapai konsensus. Ini menciptakan legitimasi yang kuat di semua lini.
3.3 Kewenangan yang Jelas dan Mengikat
DGI baru tidak boleh hanya menjadi forum diskusi. Ia harus memiliki kewenangan nyata:
Pertama, kewenangan menetapkan satu data gula nasional. DGI memiliki unit survei dan verifikasi lapangan yang independen, dengan petugas di setiap sentra produksi dan setiap pabrik gula. Mereka mengumpulkan data produksi, luas tanam, rendemen, stok, dan kebutuhan secara real-time. Data ini diverifikasi dan ditetapkan sebagai satu data gula nasional yang menjadi acuan semua kementerian dan lembaga. Tidak boleh lagi ada perbedaan data antara Kementerian Pertanian, Kementerian Perdagangan, dan Kementerian Perindustrian.
Kedua, kewenangan menetapkan harga. DGI yang akan menghitung dan menetapkan A (dana talangan/BEP) setiap tahun berdasarkan survei lapangan yang partisipatif dan ilmiah. Mereka juga yang memverifikasi HL (harga lelang) dan menetapkan B (koefisien bagi hasil) untuk formula HPt = A + B(HL – A). Penetapan ini bersifat final dan mengikat semua pihak.
Ketiga, kewenangan mengawasi distribusi. DGI memiliki petugas di setiap pabrik gula yang bertugas mengawasi produksi dan pengiriman setiap hari. Tidak ada satu kilogram gula pun yang boleh keluar dari pabrik tanpa izin tertulis dari petugas DGI. Ini adalah jawaban atas problem rembesan gula rafinasi yang selama ini tidak terkendali. Setiap pengiriman dicatat, dilaporkan, dan dapat diaudit kapan saja.
Keempat, kewenangan mengelola dana stabilisasi. DGI mengelola Cane and Sugar Fund Indonesia dengan prinsip transparansi dan akuntabilitas. Dana ini digunakan secara ketat untuk melindungi petani saat harga pasar jatuh di bawah biaya pokok produksi. Mekanisme pencairannya otomatis: jika HL (harga lelang) turun di bawah A (BEP), dana segera dicairkan untuk menutupi selisih. Petani tidak perlu mengurus proposal atau menunggu keputusan menteri.
Kelima, kewenangan memberikan rekomendasi yang mengikat. Tidak seperti DGI lama yang rekomendasinya bisa diabaikan, rekomendasi DGI baru bersifat mengikat. Menteri Perdagangan tidak bisa menerbitkan izin impor tanpa rekomendasi tertulis dari DGI. Menteri Pertanian tidak bisa menetapkan target produksi tanpa merujuk pada data DGI. Menteri Keuangan tidak bisa mengalokasikan subsidi tanpa persetujuan DGI.
3.4 Insulasi dari Politik
Agar DGI baru benar-benar independen, beberapa mekanisme pengunci harus dibangun:
Masa jabatan anggota ditetapkan 5 tahun dan dapat diperpanjang sekali. Masa jabatan ini tidak sejalan dengan masa jabatan politik (presiden, menteri, anggota DPR). Dengan demikian, pergantian pemerintahan tidak otomatis mengubah komposisi DGI.
Mekanisme pemberhentian diatur ketat. Anggota DGI hanya bisa diberhentikan jika terbukti melakukan tindak pidana atau melanggar kode etik berat, dengan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap. Presiden tidak bisa memberhentikan anggota DGI sepihak karena “tidak sejalan” atau “tidak berkinerja” tanpa proses evaluasi yang jelas.
Rekrutmen dilakukan oleh panel independen yang terdiri dari akademisi, tokoh masyarakat, dan perwakilan organisasi petani. Hasil seleksi diserahkan kepada presiden hanya untuk disahkan, bukan untuk dipilih. Dengan demikian, presiden tidak bisa memasukkan orang-orangnya ke dalam DGI.
Anggaran dialokasikan langsung dari APBN dengan mekanisme multi-year funding. DGI menerima alokasi untuk lima tahun sekaligus, sehingga tidak bisa diintervensi melalui pemotongan anggaran tahunan. Besaran anggaran ditetapkan dalam undang-undang, bukan dalam peraturan menteri keuangan.
3.5 Unit Pelaksana di Lapangan
Salah satu kelemahan terbesar DGI lama adalah tidak memiliki unit pelaksana di lapangan. DGI baru harus memiliki struktur yang menjangkau hingga ke tingkat pabrik dan sentra produksi:
Di tingkat pusat, terdapat sekretariat tetap dengan staf profesional yang menangani riset, data, dan kebijakan.
Di setiap provinsi sentra tebu, terdapat kantor perwakilan yang mengkoordinasikan pengumpulan data dan pengawasan di wilayahnya.
Di setiap pabrik gula, terdapat petugas DGI yang bekerja penuh waktu, mengawasi produksi dan pengiriman setiap hari. Mereka adalah mata dan telinga DGI di lapangan.
Di setiap sentra produksi, terdapat petugas lapangan yang melakukan survei dan verifikasi data luas tanam, kondisi tanaman, dan perkiraan panen.
Dengan struktur ini, DGI memiliki kapasitas untuk mengumpulkan data akurat dan melakukan pengawasan ketat—sesuatu yang tidak dimiliki oleh DGI lama.
Memulihkan Rantai ICEM secara Kelembagaan
DGI baru yang dirancang dengan kekuatan di atas bukanlah tujuan akhir. Ia adalah infrastruktur kelembagaan yang memungkinkan rantai Information-Communication-Education-Modality (ICEM) berfungsi secara permanen.
Information: Dengan unit survei independen dan petugas di setiap pabrik, DGI memiliki data akurat tentang produksi, harga, kondisi tanah, dan kebutuhan petani setiap hari. Tidak ada lagi kebijakan yang dirancang dalam ruang hampa. Tidak ada lagi perbedaan data antar kementerian.
Communication: Dengan struktur tripartit, DGI menjadi forum dialog permanen antara petani, pabrik, dan pemerintah. Setiap kebijakan didiskusikan, setiap masalah dipecahkan bersama. Tidak ada lagi komunikasi instruktif satu arah. Petani tidak perlu lagi berdemo untuk didengar; mereka memiliki kursi permanen di meja pengambilan keputusan.
Education: DGI memiliki unit penyuluhan dan pendidikan yang secara sistematis meningkatkan kapasitas petani. Mereka belajar tentang varietas unggul, manajemen tanah, teknologi budidaya, dan hak-hak mereka. Program pendidikan ini berkelanjutan, tidak tergantung pada proyek tahunan yang berganti setiap menteri.
Modality: Dengan dana stabilisasi yang dikelola DGI dan kewenangan pengawasan, modalitas (kredit, pupuk, bibit, teknologi) tersedia tepat waktu dan tepat sasaran. Petani tidak lagi mengeluh kredit terlambat atau pupuk tidak sesuai. DGI memastikan bahwa semua yang dijanjikan benar-benar sampai ke petani.
Dari Pembelajaran menuju Aksi
Rancangan DGI baru di atas bukanlah utopia. Ia adalah sintesis dari pembelajaran atas kegagalan masa lalu, praktik terbaik dari Thailand, dan kebutuhan nyata industri gula nasional.
Thailand telah membuktikan bahwa dengan lembaga permanen seperti TCSB, konsistensi kebijakan bisa dijaga selama 40 tahun. Petani mereka bisa melakukan ratoon 18 kali dengan rendemen tetap tinggi karena ada kepastian usaha. Indonesia tidak punya alasan untuk tidak bisa melakukan hal yang sama—kecuali jika kita terus memilih untuk lupa.
Pertanyaannya sekarang: apakah ada keberanian politik untuk membangun lembaga sekuat ini? Apakah presiden dan DPR bersedia memberikan kewenangan besar kepada lembaga independen yang tidak bisa mereka kendalikan? Apakah kementerian bersedia melepas sebagian kewenangannya demi koordinasi yang lebih baik?
Inilah ujian sesungguhnya bagi komitmen kita terhadap kedaulatan pangan. Membangun lembaga kuat berarti membatasi kekuasaan sendiri demi kepentingan jangka panjang bangsa. Thailand melakukannya pada 1984, saat industri gula mereka belum sehebat sekarang. Brasil melakukannya pada 1970-an. Kita bisa melakukannya sekarang.
Epilog: Merawat Ingatan, Membangun Masa Depan
Dewan Gula Indonesia lama telah mati dan dikubur. Namun kematiannya harus menjadi pelajaran, bukan alasan untuk tidak membangun yang baru. Kita tidak boleh membiarkan sejarah terhapus oleh policy amnesia.
DGI baru yang kita usulkan adalah rumah permanen bagi formula keberhasilan HPt = A + B(HL – A). Ia adalah benteng yang melindungi petani dari perubahan angin politik. Ia adalah mercusuar yang menjaga arah kebijakan gula nasional tetap konsisten, apapun yang terjadi di Istana.
Seperti kata pepatah, “Rumah yang dibangun di atas batu akan tetap berdiri ketika badai datang.” DGI lama dibangun di atas pasir—itulah sebabnya ia mudah runtuh. Kini saatnya membangun di atas batu.
Mari kita bangun DGI baru dengan fondasi undang-undang, struktur tripartit yang setara, kewenangan yang jelas, dan insulasi dari politik. Mari kita pastikan bahwa apa yang kita bangun malam ini tidak akan mudah dilupakan oleh generasi mendatang.
Karena pada akhirnya, kemerdekaan sejati bukan hanya tentang bebas dari penjajahan fisik, tetapi juga tentang kemampuan mengelola sumber daya sendiri dengan kelembagaan yang berpihak pada rakyat. Inilah makna Tropikanisasi dan Kooperatisasi yang sesungguhnya.
__
Penulis adalah penggagas sistem dana talangan dan bagi hasil margin dan fasilitator berdirinya Asosiasi Petani Tebu Rakyat Indonesia (APTRI); Direktur Jenderal Perkebunan 1998-2003.
